Адаптация госрегулирования к условиям доминирования цифровых платформ

Цифровые платформы прочно вошли в нашу жизнь – каждый день мы пользуемся социальными сетями, поисковыми системами, агрегаторами и маркетплейсами товаров и услуг. Обычные пользователи вместе с появлением новых возможностей и сокращением затрат времени получили обеспокоенность относительно данных, которые они оставляют в интернете, и возможностей использования их цифрового следа. Представители малого бизнеса получили доступ к огромной целевой аудитории, который нельзя было бы обеспечить без ключевых мощностей крупных агрегаторов и маркетплейсов. Однако они вынуждены соглашаться на все условия доминирующих цифровых платформ, и их интересы могут быть ущемлены, если крупные платформы дискриминируют их сервисы, продвигая собственные.

В России уже долгое время обсуждается необходимость внесения изменений в антимонопольное законодательство (пятый антимонопольный пакет), которые бы учитывали специфику функционирования цифровых платформ. ФАС России пока использует текущий инструментарий для анализа цифровых рынков в своих расследованиях (дело Google, Apple, Booking, Yandex). Однако каждый раз при рассмотрении дел с участием цифровых платформ перед регулятором возникает много вопросов, на которые нет ответа в текущем законодательстве. Например, как определять продуктовые и географические границы рынков, какие показатели использовать для расчета объема рынка и рыночных долей компаний, особенно если на одной из сторон рынка потребители получают услуги бесплатно?

В ряде стран ужесточение антимонопольного регулирования в отношении цифровых платформ уже началось, но подходы отличаются. Изменения законодательства в первую очередь касаются наиболее крупных цифровых платформ с устойчивым положением на рынке, так называемых гейткиперов (англ. gatekeeper – привратник; тот, кто контролирует доступ к чему-то). Важными критериями отнесения платформы к гейткиперу являются размер компании, устойчивость ее доли на рынке в течение длительного периода, а также контроль над инфраструктурой взаимодействия компаний и конечных потребителей.

Наиболее важные документы о регулировании цифровых платформ за последние полгода были опубликованы в США, Китае и Европейском союзе.

В США в конце 2020 года было представлено Расследование о конкуренции на цифровых рынках Подкомитета по антимонопольному, торговому и административному праву Комитета судебной власти Палаты представителей США. В расследовании выявлены основные возможные способы злоупотребления доминированием цифровых платформ на монополизированных рынках (интернет-поиск, электронная торговля, социальные сети, магазины мобильных приложений, мобильные операционные системы, цифровая картография, облачные вычисления, голосовые помощники, веб-браузеры, онлайн-реклама) и предложены варианты по ужесточению законодательства и усилению надзора за деятельностью платформ. Большая часть предложений касается: 1) восстановления и поддержания конкуренции на цифровых рынках за счет возможного структурного разделения компаний или ограничений деятельности по определенным направлениям бизнеса в рамках предписаний; 2) установления дополнительных требований, препятствующих необоснованному продвижению собственных сервисов доминирующих платформ, давлению и ущемлению интересов конкурентов; 3) установления требований по обеспечению совместимости различных платформ; 4) ограничения слияний и поглощений с участием доминирующих платформ.

В ближайшем времени стоит ожидать, что будут внесены изменения в законодательство и ужесточится наказание в рамках антимонопольных расследований, а также усложнится процесс заключения сделок слияний и поглощений для доминирующих платформ.

В ЕС в конце 2020 года вынесены на обсуждение проекты нормативных правовых актов по регулированию цифровых рынков и цифровых сервисов, содержащие конкретные правила с указанием того, что запрещено и разрешено цифровым платформам–гейткиперам, функционирующим в ЕС. Проектом Акта о цифровых рынках предлагается в том числе запретить создавать особые благоприятные условия для продвижения своих сервисов при ущемлении сервисов конкурентов с использованием данных, алгоритмов и специальных технических средств и ограничивать пользователей в доступе к платформам конкурентам и в удалении предустановленных программ и приложений. В проекте Акта о цифровых сервисах внимание уделяется более широкому кругу вопросов, чем аспекты конкуренции и предоставление доступа к платформе. Его положения направлены на защиту пользователей от нелегального контента и формирование требований к деятельности платформ по сбору, хранению и использованию пользовательской информации.

В начале 2021 года в Китае были приняты Руководящие принципы антимонопольной политики, нацеленные на регулирование деятельности цифровых платформ. Документ носит разъяснительный характер и дополняет текущее антимонопольное законодательство Китая, уточняя, на какие аспекты стоит обратить внимание регулятору при рассмотрении дел с участием цифровых платформ. Принятие данного документа – это первая серьезная попытка формализовать подход антимонопольного органа к экономическому анализу многосторонних рынков. В документе среди прочего указано, что в цифровых реалиях согласованные действия и соглашения платформ-монополистов, заключенные с помощью технических средств, обмена данными и алгоритмов, могут быть также расценены как нарушающие законодательство. Подчеркивается, что если доминирующая платформа является ключевой мощностью для деятельности на смежных рынках, то это обстоятельство накладывает на нее обязательства по предоставлению равного доступа контрагентов к ней.

Оживление антимонопольных органов зарубежных стран в вопросе регулирования цифровых платформ свидетельствует о тенденции перехода от рассмотрения конкретных кейсов к формулированию общих законодательных норм и разъяснений к экономическому анализу в расследованиях и при выдаче разрешений о сделках с участием цифровых платформ. При этом инициаторы и разработчики законодательных изменений понимают, что новые правила должны быть спроектированы так, чтобы не препятствовать развитию качественных цифровых сервисов и не снижать конкурентоспособность отечественных платформ на международных рынках. Представляется, что одним из первых и наиболее мягких шагов по внесению законодательных изменений для России может стать разработка разъяснений для антимонопольных органов по анализу цифровых рынков (по аналогии с китайскими разъяснениями), например, в качестве дополнений к Приказу ФАС России № 220. Это позволило бы отчасти пресечь злоупотребления доминирующих платформ без введения прямых ограничений для их развития.

19.06.2021

Александра Звягинцева

Старший эксперт направления "Экономика монополий" ЦСР