Альтернативный взгляд

Опубликованный ЦСР доклад «Госзакупки. Какой должна быть контрактная система?» вызвал широкий резонанс в экспертном сообществе. О том, почему российская практика госзакупок вызывает так много споров, рассказывает руководитель направления проекта «Контрактная система» центра Ольга Анчишкина.

- Законодательство в сфере госзакупок развивалось и менялось, но смогли ли эти изменения сделать систему более совершенной?

- В 44-ФЗ постоянно вносятся изменения, но они не меняют систему организации закупок. Правки ужесточают контроль, бюрократически усложняют процедуры госзакупок, увеличивают количество исключений из общих правил и случаев закупок у единственного поставщика. Да, 44-ФЗ пришел на смену 94-ФЗ, к которому предъявлялись претензии. Но правила размещения заказа перекочевали в новый закон практически в прежнем виде. Изъяны старого 94-ФЗ не преодолены. Стало больше закупок у единственного поставщика, это уже второй по распространению способ закупки после электронных аукционов.

Электронный аукцион является абсолютно доминирующим способом закупок по 44-ФЗ как по количеству проводимых процедур, так и по объему привлеченных бюджетных средств. В 2015 году на него пришлось 56% процедур и 58% средств. За 9 месяцев 2016 года показатели составили 58% и 59% соответственно (для карточек контрактов, в которых указан способ их заключения).

Вообще, существует известный список способов: это аукционы, конкурсы, запросы котировок, запросы предложений и т.д. Сейчас мы готовим «Атлас конкуренции», в нем идет речь о конкуренции в госзаказе в целом по стране и по отдельным регионам. Так вот, есть официальные показатели конкуренции, это количество участников на торгах. Когда говорят – среднее число участников на торгах по итогам первого полугодия 2017 года составило 2,7, предполагается, что столько заявок было подано для участия в аукционах, конкурсах и запросах котировок. Но согласно нашим материалам «Атласа конкуренции», огромное количество торгов не состоялось: например, заявки всех участников, кроме одного, были отклонены, торги были признаны несостоявшимися, но по их итогам контракт был заключен с тем самым, безальтернативным участником. В 2016 году общая сумма контрактов, заключенных по итогам несостоявшихся торгов составляет 34% от общего объема заключенных контрактов.

Получается, что конкуренция в госзаказе имитируется, большое количество сделок проходят безальтернативно. В целом, учитывая квазиторги, закупки у единственного поставщика, закупки за наличный расчет, закупки по особому решению Правительства РФ, неконкурентная зона госзаказа разрослась до 3,3 трлн рублей и составляет уже 60% от объема госзаказа.

Еще один факт, который указывается в нашем докладе о госзакупках: в 2015 году 3,5% поставщиков привлекли 80% госзаказа. Рынок госзаказа превращается в рынок чистой монополии. За период 2016 года уже 2,98% поставщиков от общего количества работавших в госзаказе организаций привлекли 80% стоимости государственных и муниципальных контрактов.

В 2015 году 2,6% заказчиков разместили 80% от всего объема госзаказа, а 3,5% поставщиков (всего 11 тыс. организаций из 300 тыс. зарегистрированных в системе) получили 80% казенных денег.

- Все эти цифры говорят о низкой эффективности системы?

- Если мы считаем, что монополизм – это показатель эффективности, то нет, а если мы считаем, что в стране нужно развивать конкуренцию, поддерживать малый и средний бизнес, то эти цифры должны нас насторожить. Более того, у нас госучреждения покупают услуги не только у частных игроков, но и друг у друга. Это значит, что определенная часть заказа попросту не выходит на рынок, остается внутри госсектора. В этом случае публичный внешний контроль за качеством работ, за выполнением условий контрактов затруднен.

- Нужно создавать новую систему или стоит отрегулировать и трансформировать существующую?

- Надо продолжить движение в выбранном направлении. У контрактной системы есть стратегические цели: результативность и эффективность обеспечения публичных нужд, профессионализм, единый технологический цикл закупок, качественное планирование и исполнение контрактов, учет и максимальное использование результатов закупок. По этим целям практически ничего не предпринято. Стратегия не должна вязнуть в процедурах, формализме и бюрократическом бумаготворчестве.

Сейчас вы нигде, ни в каких документах, не найдете информации о том, что государство, российское общество ждет от контрактной системы. В 44-ФЗ продекларированы принципы, но не раскрыты их инструменты. Возьмем требования к профессионализму специалистов, участвующих в госзакупках. Да, мы пришли к выводу, что госзакупки - это профессиональный вид деятельности. Именно так происходит в других системах публичных закупок. Но даже этот принцип – понятный всем принцип профессионализма - не был реализован в полном объеме. Не прописан порядок прохождения государственной службы, требования к обучающей программе, необходимость постоянного повышения квалификации. Для таких специалистов корочки краткосрочных курсов мало, им нужно постепенно набирать объемы проектов, разбираться в сложностях контрактов.
Вопросы вызывает не только профессионализм заказчиков, но и поставщиков. У нас так понимается принцип конкуренции – приходи любой.

- А громкие трагедии, как, например, гибель детей в летнем лагере в Карелии, никак не изменили процедуру допуска к участию в торгах?

- Ограничения существовали и раньше, такие услуги, как организация детского отдыха, в 44-ФЗ проходит через конкурс с ограниченным участием. Но, как я уже говорила, заказчики оказались непрофессиональными, они подошли к выбору поставщика спустя рукава. В этом большая проблема. Поэтому первое правило – должен быть квалифицированный заказчик и квалифицированный поставщик. Не должен каждый получатель бюджетных средств иметь право осуществлять закупки. Точно также не должен каждый поставщик иметь право выполнять публичные государственные контракты только потому, что он хочет заработать. Мы говорим о зоне большой ответственности, затрагивающей интересы государства, общества, граждан.

- Почему избыточный контроль – минус для системы закупок?

- Потому что система закупок обеспечивает функции снабжения. А снабжение – это ритмичный, беспрерывный и прогнозируемый процесс.

- Известно, что система госзакупок используется в конкурентных войнах, когда за счет демпинга компании выживают друг друга с рынка. Насколько мне известно, такая практика существует на рынке госзакупок фармпрепаратов. Как можно пресечь эту практику?

- Да, наша система допускает демпинг, что неправильно. У нас, согласно закону, от демпинга можно откупиться, заплатив повышенное обеспечение контракта. Мало какие страны так легко относятся к демпингу. Он считается признаком заведомого нарушения либо условий контакта, либо трудового или налогового законодательства, либо правил безопасности и много иного. Существует модельный закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках, подготовленный ООН, в нем прямо сказано: если закупающая организация усомнилась в том, что цена на товары/услуги коммерчески обоснована, или в том, что у компании есть уникальные причины реализовывать продукцию по аномально низким ценам, она должна отклонить заявку такой компании.

Примерно 30% контрактов заказчики заключали с аффилированными с государством структурами (речь прежде всего идет о ГУПах, МУПах, казенных учреждениях и предприятиях, бюджетных учреждениях). Учреждения и предприятия с госучастием привлекают не менее 11% от общего объема госзаказа в стране. Кроме того, в преимущественном положении оказываются акционерные общества, в которых власти имеют долю.

Кто, как правило, не боится демпинговать, тот, кто наверняка знает, что его не проверят, то есть «свой», или откровенные мошенники. Когда контракты заключаются между аффилированными организациями или внутри госсистемы, мы не знаем, как пройдет приемка работы. При демпинге есть риски профанации обеспечения публичных нужд.

Вместе с тем, объемы таких сделок астрономические, хотя по отраслям они распределяются очень неравномерно.

В 2015 году около 17% контрактов на общую сумму НМЦК (начальной минимальной цены контракта) 556 млрд рублей были заключены с поставщиками, предложившими снижение от НМЦК на 25% и более. Сумма цен заключенных демпинговых контрактов составила 229 млрд рублей. За 9 месяцев 2016 года показатели ухудшились (18%, НМЦК 458 млрд рублей, сумма цен контрактов 156 млрд рублей). При этом начальные (максимальные) цены закупки были обоснованы заказчиками.

- В каких видах услуг больше всего демпинга?

- Например, на рынке финансовых услуг. Здесь государство может закупать услуги даже по нулевым контрактам. Но если финансовые услуги такие выгодные, то их следует не закупать, а продавать. Почему не продаются права на размещение счетов госорганизаций в том или ином банке, этими же деньгами кредитные учреждения потом пользуются. Может, таким образом, государство неумело распоряжается своими возможностями?

Существует демпинг в области закупок продуктов питания, в техобслуживании автомобилей. Многие контракты потом расторгаются по обоюдному согласию сторон, в результате чего процедура оказывается сорвана. А поскольку это публичные нужды, у них может быть фактор срочности. И вообще, как я уже говорила, снабжение должно быть ритмичным процессом.

- Система госзакупок используются и для политических целей, например, в целях импортозамещения. Но не идет ли это в ущерб конечным пользователям, обычным гражданам?

- Политика импортозамещения нормальна для госзаказа. Госзакупки – стратегический инструмент проведения промышленной, технологической, региональной и социальной политики. Вопрос – как эта политика проводится. Если она проводится в ущерб населению, то это не должно приветствоваться, если – в целях развития отраслей, то это достойная политика.

- Из конкурсной системы госзакупок исключен ряд проектов, например, глобальные стройки вроде возведения Керченского моста или проведения государственных выборов. С чем связан такой подход?

- Это показывает рациональность правительства. Оно понимает, что система не работает, что бюрократизация процедур тормозит процесс, а качество результатов не гарантирует, поэтому делает исключение для важных событий, например, для строек в рамках ЧМ-2018.

- Что показала история с Московской городской онкологической больницей №62? Вы упоминаете ее в докладе.

- Поясню историю. Контрактная система состоит из двух частей, системы госзакупок согласно 44-ФЗ и закупок в рамках 223-ФЗ, который более либерален. Второй закон касается автономных организаций, которые могут с большей свободой выстраивать закупочный процесс: формировать условия контрактов, добиваться ценовых скидок, применять способы закупок, допускающие ценовые переговоры, переторжки.

44-ФЗ предусматривает десять конкурентных способов закупок: открытый конкурс; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс; закрытый конкурс; закрытый конкурс с ограниченным участием; закрытый двухэтапный конкурс; электронный аукцион; закрытый аукцион; запрос котировок; запрос предложений.

Больница воспользовалась открывающимися коммерческими возможностями. Будучи автономным учреждением, она закупала товары и услуги в некоторых случаях на 40% дешевле, чем это делают госструктуры, а цены отдельных препаратов были ниже в два-три раза. Это стало предметом общественного внимания.

223-ФЗ постоянно критикуется регуляторами, но он поставляет примеры эффективных кейсов, как показал пример онкобольницы. Это заставляет нас задуматься, а так ли он плох, этот закон. Но это вовсе не значит, что, если перевести все медучреждения в разряд автономных, они автоматически станут эффективными.

- Сейчас много говорится о создании цифровой экономики. Как система госзакупок должна быть встроена в эту самую цифровизацию?

- Наша система незрелая и не соответствует современным информационным технологиям. Да, у нас есть единая информационная система (ЕИС), есть стандарты оформления и хранения информации, интеграция со смежными сервисами и системами. Проблема в том, что потенциал единого портала закупок не раскрыт, на нем собраны большие объемы данных, но информация плохо структурирована: чтобы найти что-то, нужно приложить значительные усилия. Поставщики на портале вообще не регистрируются, информация о них часто некорректна, а достоверность данных ЕИС не проверяется. Никто не следит за тем, что делают заказчики и поставщики. В тоже время платформы для цифровой экономики должны делать систему не просто открытой, но и автоматизированной, простой в использовании, информационно выверенной.

Плюс ко всему, у нас в стране отменен статучет в области госзакупок, нет официальной статистики в целом по рынку и по закупкам отдельных юридических лиц. Данные госорганов разнятся, единых цифр нет. Наш доклад – это один из альтернативных взглядов на систему, статистические данные, которые мы приводим, уникальны.

По итогам проведения процедур отбора заказчики заключили в 2016 году около 3,5 млн государственных контрактов на общую сумму более 5,5 трлн рублей по порядка 12 млн товарным позициям.

- Система госзакупок должна способствовать развитию инноваций?

- Конечно, когда она эффективно организована, технологическое развитие является ее неотъемлемой частью. Спрос государства – главный драйвер технологического развития. Например, систему госзакупок можно и нужно переводить в онлайн. Если мы уже активно пользуемся интернет-магазинами, то почему это не делает государство? Зачем проводить аукционы и собирать информацию по ценам дедовскими способами, когда эта информация уже собрана на определенных площадках. Так, граждане активно пользуются агрегаторами, которые позволяют закупать товары и услуги не только исходя из цены, но и ориентируясь на рейтинг товара и продавца, мегамаркеты имеют встроенный инструмент оценок и отзывов покупателей. Такие электронные магазины должны действовать и на рынке госзаказа. Мы предлагаем создать а-ля «Амазон» для государственных органов, избавить от бюрократических процедур мелких заказчиков, а их в госзаказе не менее 12 тыс., и экономить на скорости и качестве торгового оборота в онлайне.

- В своем докладе вы говорите, что контрактная система США – одна из самых эффективных в мире. Это потому, что она была создана намного раньше, чем в других странах?

- Да, она складывалась не менее ста лет. Кстати ее сильная сторона – профессиональные контрактные офицеры, для которых созданы особые требования к прохождению госслужбы.

Кроме того, там действует продвинутая система контрактов, заточенная на результат. Приведу пример из здравоохранения. Например, больница создает на своей площадке лабораторию и закупает оборудование, реагенты и материалы для анализов, все закупки проходят отдельно друг от друга. Это простая система, в которой существует схема закупщик-продавец. Такая схема действует у нас. Но с этими поставками может происходить все, что угодно – пересортица, списания, просрочки, завышенные объемы, необоснованные цены.

В мире существует практика заключения эффективного контракта, контракта с оплатой по конечному результату. В этом случае разрозненные группы товаров и услуг больницей не закупаются, приобретается конечный результат функционирования лаборатории – данные проведенных исследований. Заключается сделка с фирмой, которая берет на себя задачу снабжать врачей валидными результатами исследований. То есть больница платит только за результат выполненного теста, ее не интересуют - какие использовались расходные материалы, какая была организация работы, когда обновлять реагенты и проводилось ли техобслуживание оборудования. Если оборудование будет простаивать, если результаты работы окажутся неправильными, то средств лаборатория не получит. Как правило, в этом случае процесс лабораторных исследований максимально автоматизирован и поставлен на поток, постоянно проводится мониторинг деятельности подрядчика. Эта система заточена, не на объем, а на качество, и ее нужно активно внедрять у нас.