Судебная система вложится в экономический рост

Центр стратегических разработок (ЦСР) совместно с Институтом проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге представляет доклад «Предложения по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации и изменению нормативных актов в целях их реализации». В нем приведена диагностика основных проблем в работе судебной системы и предложены меры по ее совершенствованию, которые должны способствовать экономическому росту и долгосрочной социальной стабильности.

Доклад стал результатом длительной работы, которая проходила во взаимодействии с Верховным судом РФ и ведущими представителями юридического сообщества.

Предлагая меры по улучшению судебной системы, авторы доклада ориентируются не столько на идеальные представления или внешние заимствования, сколько на предметно-проблемный подход. Игнорирование такого подхода и попытки бездумного переноса зарубежного опыта нередко приводили к непредсказуемым результатам.

Обсуждаемые предложения направлены на решение ключевой проблемы, сдерживающей эффективное функционирование судебной системы – недоверие институтам, призванным защищать права граждан. Несмотря на позитивную динамику последних лет (доля россиян, положительно оценивающих работу судов, растет, а доля оценивающих отрицательно – падает) уровень негативных оценок хоть и незначительно, но все же преобладает (см. рис.1). Наиболее заметным образом недоверие судебным институтам сказывается на инвестиционном климате в стране.

Рис. 1. Оценка деятельности судов и судей общественным мнением

Источник: Фонд «Общественное мнение». Проект «Доминанты», N=1500.

Институт проблем правоприменения провел серию диагностических эмпирических исследований. В итоге, удалось выявить следующие проблемы:

• высокая нагрузка на судей, в том числе бюрократическая, что ведет к снижению качества судопроизводства, включая принятие «шаблонных» решений;


• низкое качество и непрозрачность кадрового отбора в судейском корпусе;


• завышенное влияние председателей судов и организационная зависимость судей;


• размытость правил применения дисциплинарных взысканий как инструмент влияния на судей;


• избыточная репрессивность и слабый контроль над обвинением в уголовном процессе (в более радикальной формулировке – обвинительный уклон).

Хотя последний пункт оказался дискуссионным. По признанию самих авторов доклада, часть экспертов не разделяет тезис о наличии обвинительного уклона. В качестве аргумента приводятся данные о доле уголовных дел, прекращенных в суде по нереабилитирующим основаниям: она составляет 22-24% от всех исходов. Кроме того, часто приводится доля оправдательных приговоров от всех приговоров по всем порядкам обвинения – 2-2,4%.

С другой стороны, о слабом судебном контроле над следствием и наличии обвинительного уклона говорят следующие данные, обобщенные за последние пять лет:

• в 91% случаев суд удовлетворяет ходатайства следственных органов на применение меры пресечения в виде предварительного заключения;


• в среднем, судья выносит оправдательный приговор один раз за семь лет;


• абсолютное большинство оправданий приходится на дела частного обвинения, рассматриваемые без участия прокурора (в таких делах доля оправданий – около 30%);


• в делах публичного и частно-публичного обвинения (93% всех уголовных дел) доля оправдательных приговоров составляет 0,13%;


• а вот доля оправдательных приговоров в судах присяжных составляет 15-16%.

Таким образом, авторы доклада сконцентрировались на трех направлениях преобразований:

• улучшение качества судейских кадров, процедур отбора и назначения судей;


• преодоление организационных ограничений и укрепление независимости судей;


• снижение нагрузки и рационализация судебного процесса.

Меры по улучшению качества судейских кадров, процедуры отбора и назначения судей:

1.   Создать единый, постоянно действующий, независимый от ведомств, Федеральный центр подготовки судей. Назначение судей увязать с результатами обучения и экзаменов.


2.   Отменить требование обязательного высшего юридического образования для секретарей судебного заседания и секретарей суда. Одновременно эта должность должна быть исключена из перечня должностей, занятие которых дает юридический стаж.


3.   Наделить помощников судей процессуальными функциями (подготовка проектов судебных решений, разъяснение сторонам их прав и обязанностей, действия по мирному урегулированию спора, истребование доказательств).


4.   Увеличить фактическую заработную плату работников аппарата вдвое или до уровня средней по региону.


5.   Ввести универсальный статус судьи и упростить процедуры перемещения судьи внутри судебной системы.


6.   Упростить порядок рассмотрения кандидатур Кадровой комиссией при Президенте РФ, ограничив его только первым назначением судей, а решения о перемещении судей в другие суды и наделении полномочиями председателя оставить за Председателем Верховного Суда на основании рекомендации квалификационных коллегий судей.


7.   Сделать более прозрачными, публичными и предсказуемыми основания для отклонения кандидатуры судьи Президентом РФ.


8.   Изменить состав Кадровой комиссии при Президенте РФ, заменив представителей правоохранительных органов представителями судейского сообщества, Администрации Президента и юридического сообщества.

Меры по снижению организационных ограничений и укреплению независимости судей:

1.   Изменить порядок назначения председателя судов – ввести процедуру выборов или выдвижения кандидата в председатели коллективом суда на основе рейтингового голосования коллектива суда.


2.   Ограничить пребывание в должности председателя суда сроком 4 года и не более двух сроков подряд.


3.   Сократить роль председателя суда при назначении судей и повысить роль квалификационной коллегии судей.


4.   Отменить институт распределения премий по рекомендации председателя суда.


5.   Передать хозяйственные и организационные полномочия председателя суда администратору суда.


6.   Ввести обязательный автоматизированный порядок распределения дел между судьями с учетом их специализации.


7.   Ввести новую меру дисциплинарной ответственности судей в виде понижения квалификационного класса судьи. Одновременно обеспечить исключительность такой меры, как лишение полномочий, исключив ее применение за нарушения, допущенные в процессе, кроме случаев систематических и грубых нарушений, при наличии ранее наложенных взысканий и только на основании обращений участников процесса.


8.   Ввести четкие критерии, отделяющие судебную ошибку от дисциплинарного правонарушения.

Меры по снижению нагрузки и рационализации судебного процесса:

1.   Повысить пороговые суммы для гражданских исков государственных органов (ФНС, ПФР с 3 до 10 тыс. руб.)


2.   Повысить государственную пошлину для юридических лиц; дифференцировать госпошлины в зависимости от судебной инстанции.


3.   Ввести обязательное прохождение внутриведомственной апелляции до подачи судебного иска.


4.   Снять препятствия для прекращения на стадии следствия уголовных дел по нереабилитирующим основаниям.


5.   Ввести обязательную аудиозапись судебного заседания и придать ей статус основного средства фиксирования хода судебного процесса и доказательства.


6.   Расширить применение правила об изготовлении мотивировочной части лишь по запросу стороны; оглашать только вводную и резолютивную части приговора в уголовном процессе.

Методология доклада, выросшая из сочетания права и социологии, предполагала большое внимание не только к процессуальным, но и к организационным, социокультурным аспектам работы судебной системы. Авторы исходили из того, что поведение участников судопроизводства зависит от множества факторов: распределения административной власти внутри организации, корпоративных интересов, норм профессиональной среды, карьерных амбиций, стремления избежать рисков и т.д. В полной мере суд станет независимым и справедливым только при реализации целого комплекса нормативных и организационных мер, которые подробно изложены в предлагаемом докладе.