Атлас контрактной системы

Эксперты ЦСР проанализировали уровень конкуренции на рынке госзаказа в субъектах Российской Федерации

Российский рынок госзаказа — это рынок зрелого вида, с сильной централизацией, устойчивыми цепочками поставок и повсеместным доминированием узкого круга крупных, системных поставщиков. В 2016 году примерно 8,8 тысяч хозяйствующих субъектов законтрактовали более 4,4 трлн рублей. Это значит, что 2,98% от всех работавших в госзаказе поставщиков привлекли 80% стоимости всех контрактов.

Принципиально то, что доминирование крупных поставщиков свойственно всем субъектам Российской Федерации. Анализировалась доля (в процентах) поставщиков, привлекающих 80% госзаказа, от их общей численности по региону. Значения этого показателя оказались единообразными по всем территориям страны и массивам данных. Доля доминирующих компаний варьируется с 2,05% от общего количества поставщиков, работающих в московском регионе, до 12,86% — в Республике Северная Осетия. Для рынка госзакупок характерна централизованная модель исполнения контрактов. Медиана в 5% подтверждает: в регионах госзаказ концентрируется у крупных поставщиков.

Процедуры торгов — аукционов, конкурсов и запроса котировок — были и остаются гарантом добросовестной конкуренции. Однако сейчас конкурентные процедуры отбора девальвируются, трансформируясь в квазиторги. Вне зависимости от причин, по которым имеют место квазиторги, они подменяют публичное состязание серыми технологиями борьбы за долю на рынке. Контракты, заключенные в 2016 году по итогам несостоявшихся торгов, в целом по Российской Федерации, составляют 34% от общей суммы контрактов, зарегистрированных за этот период в ЕИС. Их совокупная стоимость превысила 1,8 трлн рублей. Вклад квазиторгов в общие итоги монополизации госзаказа — прямой и крайне высокий. Коэффициент корреляции между двумя массивами данных составляет единицу.

Что касается субъектов Российской Федерации, то большинство регионов демонстрирует высокие и очень высокие показатели несостоявшихся торгов. При учете всех заказчиков, работавших на территории, в 26 субъектах Российской Федерации стоимость контрактов по итогам несостоявшихся торгов превышает 50% от общей стоимости контрактов. А при учете контрактов только региональных и муниципальных заказчиков рубеж в 50% оказывается превышенным уже у 31 субъекта Российской Федерации. Во втором случае растут и абсолютные значения показателя. Так, доля контрактов по итогам несостоявшихся торгов возрастает до 80,83% у Республики Ингушетия, до 78,27% у Республики Мордовия, до 70% у Чеченской Республики, до 63,66% у Оренбургской области. Однако есть регионы, которые продемонстрировали наименьшую, фоновую долю контрактов по итогам несостоявшихся торгов: Республика Татарстан — 13,49%, г. Москва — 16,16%.

Торги не являются универсальным, рутинным и обыденным способом закупок. Процедуры торгов чрезвычайно важны для развития контрактных отношений, однако это не значит, что они уместны при любых закупках. Известно, что конкуренция на товарных рынках поддерживается не только посредством привлечения фирмы к торгам за право заключения контракта с заказчиком. Фирма пытается удержать или расширить долю на рынке за счет технологического обновления, торговых скидок и надбавок, лучших условий доставки и послепродажного обслуживания, кастомизации и многих других не процедурных технологий. Между тем, если требовать проведения торгов при любых условиях, рассматривать торги как рутинную операцию, они неизбежно формализуются и девальвируются, что и показал мониторинг. Это тем более справедливо, если взять во внимание существующую модель рынка госзаказа с явно выраженным доминированием крупных поставщиков и крупных заказчиков. Торги должны тщательно готовиться и проходить при обязательном участии ожидаемого множества претендентов на заключение контракта. Несостоявшиеся торги недопустимы как класс.

Закупки из единственного источника применяются умозрительно и субъективно. Закупки у единственного поставщика, или прямые закупки, имеют право на существование и практикуются во всех, даже самых высоко конкурентных системах публичных закупок. Между тем их зона, как правило, четко очерчена. В российской контрактной системе широкий список и большой объем закупок у единственного поставщика означает, что этот способ применяется «от обратного», т. е. служит альтернативой неуместным торгам. А поскольку с торгами происходит настоящая беда, объем прямых закупок растет год от года.

Однако распределение по субъектам Российской Федерации показателей единственного поставщика идет очень неравномерно. На территории примерно половины субъектов закупки у единственного поставщика проходят в фоновом режиме и формируют диапазон от 5,64% в Калининградской области до 20% — в Курганской. Причем если учитывать только региональных и муниципальных заказчиков, показатели дополнительно снижаются. Для Калининградской области — до 3,2% и далее: Псковская область — 4,95%, Республика Ингушетия — 5,33%, Республика Мордовия — 6,77%, Сахалинская область — 6,98%. Однако на территории другой группы субъектов Российской Федерации прямые закупки стали чуть ли не одним из главных способов обеспечения государственных и муниципальных нужд. По тому же массиву данных: Белгородская область — 55,87%, Приморский край — 51,86%, Кабардино-Балкарская Республика — 46,15%, Амурская область — 43,94%.

Федеральный центр в лице своих заказчиков, работающих в субъектах Российской Федерации, не оказывает кардинального влияния на региональные контрактные системы. У заказчиков, живущих и работающих вместе, на одной территории, формируются сходные режимы закупок. Принято ссылаться на то, что федеральный центр оказывает системообразующее влияние на процессы и результаты функционирования региональных контрактных систем, на состояние конкуренции на территориях. Это связывают с двумя факторами: с так называемыми правительственными закупками как исключениями из общих правил и с закупками федеральных заказчиков, работающих на территориях.

Первое: закупки по решению Правительства РФ (статья 111 Закона № 44-ФЗ). Всего в 2016 году по данным основаниям заказчики заключили и зарегистрировали в ЕИС контракты на общую сумму 8 млрд 228 млн рублей, что составляет около 0,15% от общей суммы заключенных контрактов. При таких абсолютных объемах, данные контракты не вносят существенного вклада в деловой и инвестиционный климат в субъектах Российской Федерации, в структуру рынка госзаказа. Атлас доказательно проиллюстрировал данный вывод.

Второе: работы федеральных заказчиков в регионах. Мониторинг показал, что и в этом случае кардинального влияния на результаты функционирования региональных контрактных систем не оказывается. В конечном счете инвестиционный и деловой климат на местах определяют сами субъекты Российской Федерации. Региональные и муниципальные власти и их заказчики несут ответственность за итоговые показатели контрактации. Федеральные заказчики, работающие в регионах, в целом работают по принятым на территории правилам.

Составление в отношении региональных контрактных систем, а тем более в отношении отдельных заказчиков, рейтингов конкуренции и им подобных на основе только показателей процедур закупок малосодержательно. Мониторинг показал, что имеется взаимосвязь между итоговой моделью рынка госзаказа и ситуацией с процедурами закупок. Однако эта взаимосвязь существует лишь в конечном счете для всего массива данных. Методологически неверным было бы строить модели рейтингования отдельных регионов, а тем более отдельных заказчиков (с целью выявления среди них наиболее конкурентных и результативных), исключительно на показателях процедур закупок. Уровень и тип конкуренции зависят от многих непроцедурных аспектов, в частности, от модели рынка и классификации работающих на нем поставщиков.

С полной версией доклада "Атлас контрактной системы. Показатели конкуренции на рынке госзаказа в субъектах РФ, 2016 год" можно ознакомиться здесь: