Эксперт ЦСР: за время COVID-19 возникли риски разрушения рынка госзакупок

Мировой рынок государственных закупок должен был «взорваться»: тысячи заказчиков из всех стран предъявили экстренный спрос на сотни миллиардов долларов для поставок одной и той же продукции против COVID-19. Об этом заявила руководитель направления ЦСР по «контрактной деятельности» Ольга Анчишкина, которая 4 июня приняла участие в вебинаре Дирекции инфраструктуры и публичных закупок ОЭСР.

Также в вебинаре приняли участие руководители закупочных служб Италии, Германии, Южной Кореи, Австралии, Новой Зеландии, Ирландии и представители Европейской Комиссии совместно с пятьюстами специалистами из разных стран мира, которые проанализировали  закупочные действия и меры в борьбе с COVID-19

«Возникли также риски разрушения цепочек поставок и срыва исполнения обязательств, происходившие по многим причинам: от карантина до временной неплатежеспособности фирм. Выросли цены, в том числе вследствие дополнительных требований, увеличивших себестоимость производства и дистрибуции. – рассказала эксперт ЦСР. - Потребовалось усилить контроль качества, соблюдения сертификационных требований, адекватности бизнес-предложений для того, чтобы не допустить ложных коммерческих сигналов».

Однако системы жизнеобеспечения сферы здравоохранения устояли. Конкретные контрактные технологии помогли не допустить коллапса.

Обсуждение показало, на апогее проблем наибольшую эффективность показали не процедурные послабления, какими, к примеру, являются срочные закупки у единственного поставщика или упрощенное планирование контракта. Справиться с вызовами такого беспрецедентного масштаба они не смогли бы, напротив, внесли бы хаос в систему.

Бесперебойное снабжение госпиталей и больниц удалось обеспечить посредством институциональных решений. Эксперты ЦСР выделяют основные, на их взгляд, и наиболее сильные институты государственного управления.

Централизация поставок

Проведенная большинством стран реорганизация закупок и создание центральных закупочных агентств, организовывающих снабжение ведомств и бюджетных учреждений - помогли избежать конкуренции за товары между заказчиками.

При возникшем дефиците антисептиков, масок, аппаратов ИВЛ и т.п., в ситуации цейтнота - соперничество различных ведомств привело бы к тому, что товары и услуги доставались бы самым сильным и богатым. Как следствие, больницы, муниципальные образования, управления оказались бы в неравном положении.

Централизация поставок гарантировала справедливое распределение лекарств и медицинских изделий между всеми гражданами вне зависимости от бюджетной мощи и территориальной принадлежности структур снабжения. Были обеспечены подотчётность расходов, контроль качества и отсечены сомнительные коммерческие предложения. Централизация поставила барьер к взвинчиванию цен. 

В госзаказе России центрального закупочного ведомства нет, каждый заказчик в отдельности обеспечивает потребности в товарах, работах, услугах.

Рамочные соглашения

К моменту вспышки COVID-19 централизованные поставки шли не разрозненно отдельными контрактами, а консолидировано по рамочным соглашениям. Закупки практически всех категорий товаров и услуг были запланированы и законтрактованы на длительный, разумный срок. Предусматривались различные режимы заказа: с конкуренцией на втором этапе и прямые, многосторонние и двусторонние, открытые и без права присоединения, с фиксированными ценами и торгом.

Как следствие, не потребовалось в кризис проводить дополнительные массовые процедуры размещения заказов. Задача была - оперативно откорректировать номенклатуру и объем уже заключенных рамочных соглашений. У профессионалов на решение уходило 3-4 дня. «Соглашения вместо тендеров», по меткому выражению специалистов Италии, оказались предпочтительными и удержали системы публичных закупок от неразберихи и избыточных расходов.

В госзаказе России рамочные соглашения запрещены.

Горизонтальная и вертикальная координация и кооперация

Государственная политика определялась с учетом мнения представителей публичных закупок. Руководителя закупочных агентств вошли в состав советов и штабов высшего уровня, созданных для борьбы с COVID-19. В этих же коллегиальных структурах шла работа по международным торговым соглашениям, которые координировались с внутренними производственными цепочками. Одновременно с организацией поставок заказчики взаимодействовали с бизнесом, содействуя введению в эксплуатацию новых производственных мощностей, поиску потенциальных перспективных производителей, а также решая вопросы снабжения сырьем и материалами расширяющиеся производственные базы. Системы публичных закупок работали вместе с вовлеченной в борьбу с пандемией индустрией.

Уроком кризиса стала концепция кросс-институциональной кооперации. Она основывается на максимальной синергии интересов всех сторон закупочного процесса. Стороны понимаются широко, как государственные институты, бизнес, профессиональное медицинское сообщество и гражданское общество - основной бенефициар.

Условием кооперации является прозрачность и подотчетность как заказчиков, так и поставщиков. В острой фазе кризиса бизнес структуры открыли внутреннюю бухгалтерию с тем, чтобы публичные организации, финансирующие заказы, увидели расходы. Это позволяло реализовывать смелые меры поддержки цепочек поставок и сохранения денежного потока.

В госзаказе России института подобной финансовой координации нет.

Ставка на профессионалов

Профессионализация кадров, инвестиции в обучение и повышение квалификации в сочетании с гибкостью правил позволили закупщикам действовать творчески и изобретательно. Эти качества оказались настолько важным в кризис, что термин agile (живой, проворный, подвижный) стал сквозным в выступлениях на вебинаре.

В госзаказе России внедрятся автоматизированные алгоритмы проведения закупочных процессов и принятия решений.

Две группы институтов государственного управления

Трудно удержаться от сопоставления российского и международного опыта государственных закупок, поскольку осознание без сравнения невозможно. Ясно, что системы имеют принципиальные институциональные различия. Вопрос, а что в итоге? По мнению экспертов ЦСР, преобладающий в госзаказе России процедурный подход не способствует проведению политики экономии бюджетных средств и роста финансовой эффективности закупок.