Процессный подход в госуправлении

ЦСР представил доклад «Трансформации государственного управления: процессы и качество», который был подготовлен в партнерстве с РАНХиГС. О том, как внедрение процессного подхода в сферу государственного управления позволит снизить неэффективность госаппарата, сократить потери времени и денег, рассказывает один из авторов доклада президент партнерства «Новый экономический рост» Михаил Дмитриев.

- Анализом системы государственного управления ваша команда занялась в связи с подготовкой ЦСР стратегии развития России, которая включает в себя реформу госуправления?

- Работа началась еще до того, как Центр приступил к подготовке стратегии. Анализом мы занимаемся третий год, наиболее активная работа пришлась на 2016 год и начало 2017-го года, когда мы провели десятки диагностик конкретных операционных процессов и набрали большой первичный материал. Тогда начался этап разработки методологии для тиражирования этой работы.

- Тогда откуда стали поступать сигналы о необходимости исследования, от представителей органов власти?

- Это была инициатива РАНХиГС, согласованная с аппаратом Правительства. Именно тогда в РАНХиГС начался целенаправленный поиск новой повестки административной реформы. Мне поступило предложение принять участие в этой работе.

Потенциально одним из наиболее интересных направлений, дающих быстрые и впечатляющие результаты, должно было стать направление, связанное с операционными процессами. Там были еще вопросы изменения стратегического управления, бюджетирования проектной и текущей деятельности, управления кадрами - они также стали рассматриваться РАНХиГС до того, как ЦСР приступил к подготовке стратегии.

- Работа будет продолжаться?

- Да, мы еще находимся в самом начале пути, нам не хватает знаний о том, как организуется текущая деятельность в органах власти. Сейчас пока идет набор информации - как работает система и какие резервы повышения эффективности существуют. А дальше нужно облечь выработанные меры в нормативную и методическую базу, чтобы дать ориентиры тем, кто будет в массовом порядке заниматься внедрением процессного подхода.

В эту деятельность должны быть вовлечены тысячи процессов, которые реализуются практически во всех органах исполнительной власти. И чтобы масштабирование достигло таких размеров, нужно подготовить методики, работающие в разных условиях и учитывающие разные условия деятельности государственных органов.

- Реформа подразумевает разработку специальных образовательных программ?

- Образовательную программу мы запускаем в этом году. Сейчас ведется подготовка учебного курса. В конце прошлого года администрация президента приняла решение о включении обучения в перечень приоритетных направлений повышения квалификации федеральных гражданских служащих на 2018 год. Так что мы запускаем пилотные курсы, а дальше мы планируем превратить обучение госслужащих в РАНХиГС в массовое направление, заняться обучением процессному подходу сотен и даже тысяч людей.

Нужно, чтобы в каждом органе федеральной власти и региональных администрациях было хотя бы по 3-4 человека, которые имеют четкое представление о том, как нужно работать с операционными процессами. Это для начала, в дальнейшем таких людей должно быть гораздо больше.

Пока мы рассчитываем на слушателей из шести контрольно-надзорных органов, где уже в этом году планируется реализация пилотных проектов по оптимизации процессов. Мы с этими органами работали в прошлом году по диагностике процессов, а в этом году рассчитываем начать переподготовку сотрудников и практическое внедрение оптимизированных процессов.

- Что это за органы власти?

- Это Росздравнадзор, Роспотребнадзор, МЧС, Роструд, ФАС и Роспорироднадзор. Именно в этих органах повестка реформы контрольно-надзорных органов реализуется с опережением и в полном объеме. В других ведомствах первоначально планируется проведение лишь части намеченных работ.

- Выбранные ведомства – самые отсталые?

- Нет, они отбирались не по этому принципу, а с учетом наличия в них условй для ускоренного внедрения новых подходов. Операционные процессы – лишь малая часть общей повестки реформ. Но анализ работы этих органов показывает, что в кадом из них мы находим большое количество неоптимальностей и потенциальных улучшений. То есть в каждом госоргане есть колоссальные возможности для снижения затрат и улучшения результатов процессной деятельности.

- Как давно процессный подход используется зарубежными госслужбами?

- Процессный подход – стандартный для государственной деятельности, он внедрен в практики большинства развитых стран.

- Почему не были взяты готовые модели для российских реалий без необходимости проведения столь кропотливой исследовательской работы?

- Готовые решения трудно внедрить, потому что культура управления в российской бюрократии отличается от той, что преобладает во многих развитых странах. Но международный опыт мы действительно использовали очень интенсивно. Постоянным партнером этой работы, фактически текущим консультантом, является консалтинговая компания Simourg, которая базируется в Латвии.

Опыт этой компании в основном связан с внедрением процессного подхода в госуправление стран СНГ, стран Балтии и ряда стран Евросоюза. Их технологии и опыт работы с процессами оказались наиболее релевантны нашей ситуации, поскольку корни у наших госадминистраций со времен СССР – общие. И те проблемы, с которыми сталкивались страны бывшего СССР при внедрении процессного подхода очень похожи на то, что мы видим в России. Так что сотрудничество с консультантами оказалось очень успешным, тем более что это русскоязычная команда, которая хорошо ориентируется в нашей российской ситуации.

- Эта практика берет корни из бизнес-среды?

- Компания консультирует и бизнес, но более приоритетное направление – это консультирование органов власти. И процессная оптимизация – это одно из главных направлений их работы. Их наработки оказались чрезвычайно полезными, они уже обкатывались в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Молдове. Многие направления деятельности госорганов в этих странах уже оптимизированы и автоматизированы.

- В России пока речь не идет об автоматизации процессов?

- Автоматизация – это одна из главных проблем наших госорганов. В электронный формат власти нередко пытаются перевести существующую деятельность как она есть, со всеми ненужностями и и перерасходом ресурсов. Это серьезнейшая ошибка, «ахиллесова пята» сложившегося подхода. Прежде чем проводить любую автоматизацию, необходимо сперва там, где это возможно, текущую деятельность превратить в процессы, а затем убрать оттуда все лишнее. И только после этого можно проводить автоматизацию. Но так поступают, мягко говоря, не всегда. Наша задача – переломить эту тенденцию.

- Чем грозит такая тенденция?

- Бессмысленными тратами. Такая автоматизация почти не повышает производительность работы госслужащих и воспроизводит в электронной форме огромное количество избыточных документов и действий. Компьютеры и люди их использующие работают с ненужными документами, обрабатывают бесполезные данные и выполняют лишние процедуры. Порой полностью избыточный блок процессов внедряется в электронный оборот, и на это тратятся миллиарды рублей. Хотя задача автоматизации – снижение затрат как минимум в 4-5 раз.

- Создание МФЦ – удачный пример такой автоматизации?

- Это хорошее решение, но оно затрагивает только конечную стадию деятельности органов, а именно – интерфейс взаимодействия с клиентом (управление очередями, принцип одного окна и т.д.). Но все, что решается внутри органов власти и скрыто от глаз потребителей госуслуг, остается почти нетронутым. Когда ты приходишь в МФЦ, то быстро получаешь талон на очередь, операционист быстро оформляет заявку на получение услуги - и все. Дальше документы уходят в ведомственный «черный ящик», где вся неэффективность и неоптимальность деятельности осталась как прежде. Особенно, если услуга затрагивает деятельность нескольких органов и их подразделений. Например, я только что менял прописку и оформлял это в МФЦ. Все было сделано быстро и удобно. Но через полгода выяснилось, что бумажный документ «отрывной талон», как мне сказали потерялся в пути и не дошел до паспортного стола по старому месту регистрации. В реультате я оказался прописан сразу в двух местах. В МФЦ по месту новой регистрации, сказали, что ничем помочь не могут и чтобы это исправить, похоже, надо ехать на место старой прописки и там убеждать сотрудников сделать официальный запрос на мое новое место прописки. Естественно, в данном случае ни о каком электронном обмене документами речи не шло. Удаленные подразделения обменивались бумагами. Таким образом, за внешне современным фасадом МФЦ порой скрываются затратные бумажные технологии, унаследованные из позапрошлого века.

- Все прекрасно понимают ментальность российской бюрократии. Не столкнется ли ваша реформа с нежеланием вообще что-то менять на местах?

- Конечно, предлагаемые нами решения, как правило, вызывают у чиновников сильные сомнения. Но эти сомнения абсолютно стандартны для всех стран СНГ. Опыт наших консультантов говорит об этом. В странах, унаследовавших советскую систему управления, госслужащие высказывают одни и те же аргументы против оптимизации на основе процессов. Когда мы пришли в наши госорганы, то услышали от них все то же самое.

- А в чем состоит эта логика?

- Одна из главных причин неэффективности, потери времени и денег – это вертикальные каскады распределения поручений и согласования принимаемых решений. У низовых госслужащих логика простая – они не готовы брать на себя ответственность. Инспектор ГИБДД привык брать на себя ответственность, выписывая штраф на дороге, ему не нужно согласовывать свое решение по телефону с руководством. Но аналогичное действие в центре занятности населения (например, регистрация безработного), требует прохождения всей цепочки визирования от инспектора до руководителя центра занятости. Инспектор центра занятости не хочет брать на себя ответственность, даже если решение предопределено – согласно набору представленных безработным документов и ссылается при этом на то, что подпись руководителя обеспечивает контроль за правильностью решения. Опыт показывает, что руководители не в состоянии проконтролировать тысячи документов, которые несут им на подпись. Для эффективного контроля за правильностью решений в процессном управлении применяются другие подходы. Например, используется принцип «четырех глаз», когда другой содтрудник или низовой менеджер проверяет действия исполнителя.

- Но наличие контролера увеличивает нагрузку на штат...

- Все равно такой обходится дешевле, чем еще один начальник. Начальник – это самый дорогой элемент системы – у него выше зарплата, больше кабинет, есть аппарат сектетарей и помощников. К тому любое обременение начальника приводит к гигантским задержкам, поскольку он обычно перегружен и не может реагировать в режиме реального времени. Как правило, прохождение одного согласования требует 1-2 дня, а если в одной системе предусмотрены десятки согласований, то на принятие решения уходит несколько бессмысленно потраченных месяцев. При этом из-за перегруженности ненужной текучкой многие начальники практически не имеют времени на решение более важных вопросов, например, связанных с развитием своих организаций или с анализом результативности их работы.

- Автоматизация может взять на себя контролирующие функции?

- Автоматизация может взять на себя контроль за прохождением документов облегчить их подготовку и обмен информацией. Но у автоматики нет полномочий для принятия решений. И если в компьютер закладываются заведомо ненужные документы и их согласования, то на каждой стадии компьютер будет ждать, пока очередной руководитель не примет решения по очередному избыточному документу. При большом потоке однотипных документов и действий все это ведет к колоссальной потере времени, ресурсов и сказывается в итоге на результатах работы. Даже поверхностная диагностика процессов обычно позволяет оптимизировать их на 25-30 %, а углубленная диагностика – обычно на 50 и более %. И это еще без последующей автоматизации, благодаря которой затраты времени и ресурсов могут снизиться еще по меньшей мере в 2-3 раза.

- Как ваш подход стыкуется с предложением Алексея Кудрина сократить госаппарат на 30%?

- В стратегии развития страны, подготовленной ЦСР, такого показателя не предложено. Но в операционных процессах (а они составляют лишь часть деятельности государственного аппарата) предлагается на 40% снизить затраты в расчете на единицу результата. В рамках процессного управления мы предлагаем следующий подход: идти не сверху вниз, устанавливая априорные показатели сокращения аппарата в целом и, а идти снизу вверх - разбираться с каждым конкретным процессом и определять реальные возможности уменьшения затрат и численности по нему. . При этом нужно вводить новую систему учета затрат, так называемый «анализ затрат по видам деятельности», который позволяет более точно измерять потребление ресурсов на каждом шаге процесса и достоверно определять экономию ресурсов с учетом всех предлагаемых улучшений.

Кроме того, нынешняя система, из-за того, что она снижает производительность госслужащих, нередко вынуждает содержать большое количество низкооплачиваемых людей, выполняющих ненужные работы. На них просто не хватает денег. В результате в территориальных отделениях контрольно-надзорных органов совершенно нормально платить инспекторам 12-15 тыс. рублей. И за эту зарплату они принимают довольно значимые решения, ошибка в которых может привести к гигантскому ущербу. Например, к аварии на производстве. Но если повысить производительность сотрудников и сократить их количество, то можно увеличить их вознаграждение, привлечь к этой работе более квалифицированные кадры.

- Удастся ли с помощью предложенного вами подхода решить одну из самых больших проблем государственной машины – коррупцию?

- Коррупция отчасти также отчасти связана с низкими доходами и слабой мотивацией, а также с тем, что многие функции госорганов слабо регламентированы и размыты. Потребитель со стороны не знает как устроен процесс и в тупиковых ситуациях вынужден искать неформальные пути решения проблемы. Наши консультанты приводили пример процесса по оформлению разрешений (сертификатов) на ввоз ветеринарных вакцин в одну из стран СНГ. Этот процесс был настолько запутан и затянут, что импортеры обычно не успевали получить разрешение до истечения срока годности вакцины. То есть легально ввести вакцины в страну было практически невозможно и это повышало риски эпизоотий. Очевидно, что безвыходная ситуация подталкивалаимпортеров к поиску корруппционных решений. Но после оптимизации этого процесса срок выдачи сертификата сократился до нескольких дней. Легально ввезти вакцину стало гораздо проще, и основные стимулы для коррупции отпали сами собой.Это один из примеров того, как процессный подход помогает снизить коррупционные риски.