Растущая нестабильность законодательства мешает планировать будущее страны

ЦСР публикует доклад «Статистический анализ федерального законодательства», подготовленный совместно с экспертами компании «Гарант». Доклад, отражающий динамику развития российского законодательства в период с 1994 по 2016 гг., имеет значение не только для теории юридической науки, но и для решения прикладных задач. Специалисты ЦСР уверены, что проведенное исследование поможет определить перспективы развития отечественного законодательства, предложить конкретные меры по совершенствованию нормативной базы в соответствии со стратегией социально-экономического развития страны.

ПОСТОЯННЫЙ РОСТ ЧИСЛА ЗАКОНОВ

Статистический анализ показал общую тенденцию к увеличению числа принимаемых законопроектов. При этом если до 2002-2004 гг. в основном принимались новые законы, то после 2004 г. чаще вносились поправки в уже существующие документы.

Постоянные поправки вызывают нестабильность ключевых законодательных актов. Полученные результаты показывают, что большинство действующих кодексов Российской Федерации меняются чаще одного раза в год. Более того, у ряда кодексов – Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов период стабильности не превышает одного месяца.

Как показали результаты исследования, свое влияние на динамику законодательного процесса оказывают избирательная кампания. Выборы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации повышают количество федеральных законов, принимаемых в последний год работы Госдумы очередного созыва (коэффициент корреляции – 0,24). А президентская кампания, наоборот, уменьшают количество законов, принятых в год выборов (коэффициент корреляции – 0,33).

НЕСТАБИЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРИЧИНЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ

Статистические методы, позволяя зафиксировать эту динамику, не описывают ее эффектов и не дают объяснения ее причинам. Чтобы восполнить этот пробел, Центр стратегических разработок совместно с компанией «Гарант» собрал экспертов для обсуждения выводов исследования. Участники дискуссии сошлись на том, что растущая нестабильность законодательства – явление негативное. Во-первых, когда правила игры меняются каждый день, люди не в состоянии отследить, насколько они выполняют установленные законом требования. Из-за этого падает готовность их соблюдать. Во-вторых, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур.

Особенно сложно, когда новые правила принимаются в самом конце календарного года, что требует спешного пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на следующий год. Аналогичные трудности возникают, когда новые требования к отчетности вводятся незадолго до установленного периода сдачи отчетов. В результате непродуманных решений законодателя, после внесения поправок в закон госорганам требуется время на разработку новых форм отчетности, в некоторых случаях они появляются буквально за две недели до момента подачи отчетов.

Эксперты обратили внимание на связь нестабильности правового регулирования с качеством законов и скоростью рассмотрения законопроектов. По мнению специалистов, в настоящее время качество принимаемых законов в целом невысокое. Некачественные законы не могут адекватно применяться и исполняться. Из-за этого приходится сразу же вносить корректирующие поправки, что еще больше усиливает нестабильность сферы регулирования.

Причина низкого качества законов кроется в излишней скорости их разработки и принятия. Ведомства в спешке готовят законопроекты, чтобы отчитаться о выполнении поручений президента. Процедуры оценки регулирующего воздействия не работают, потому что экспертам дают очень маленький срок для оценки законопроектов: нередко заключение предлагается подготовить буквально за один день, даже если речь идет о весьма объемном проекте. В результате в Думу вносятся недостаточно проработанные законопроекты, которые становятся законами очень быстро: зачастую они принимаются в первом чтении за один день, а на внесение поправок отводится от одного до семи дней. Фактически стадия обсуждения, на которой можно было бы выявить и устранить недостатки законопроектов, пропускается.

ПУТИ СОВЕРШЕНСТОВАНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА

Бороться с нестабильностью регулирования можно с помощью моратория или частичного ограничения на изменение законов. Основной риск этого подхода – сохранение некачественных, ошибочных норм, наносящих ущерб бизнесу и гражданам. По мнению части экспертов, этот риск выше, чем риски, связанные с нестабильностью регулирования. Другая часть экспертов считает, что дефекты уже принятых норм можно скорректировать судебной практикой. Поэтому внесение поправок в законы можно ограничивать.

Еще один путь связан с развитием механизмов, которые могли бы отфильтровывать некачественные законопроекты. Примеры таких механизмов – согласие Верховного суда на законопроект или обязательная экспертиза Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации.

По мнению ряда экспертов, наиболее действенный способ повысить качество принимаемых законов и тем самым внести вклад в повышение стабильности правового регулирования – это развитие парламентской дискуссии. В свою очередь, чтобы она развивалась, в парламенте должна быть конкуренция партий и фракций. Без конкуренции стимулы к тщательному обсуждению законопроектов не появятся.

Если же парламентская конкуренция невозможна, следует ввести запрет на ускоренное рассмотрение законопроектов вне регламента, а также придать большой вес заключениям Правового управления Государственной Думы, где собраны грамотные специалисты. Некоторые эксперты предложили ввести запрет на принятие законов о внесении изменений в законы о внесении изменений, поскольку такая форма законотворчества делает невозможной оценку содержания изменений.

Помимо этого, имеет смысл принимать меры, которые смягчают негативные эффекты, связанные с изменением законов.

Во-первых, подобные эффекты могут быть скорректированы переходными положениями к принимаемым поправкам. Например, такие положения могут оговаривать, что новые правила игры не распространяются на контракты и иные отношения, возникшие до изменения закона, для которых по-прежнему будут действовать старые нормы.

Во-вторых, можно изменить правила введения в силу законодательных изменений. Сейчас он обычно составляет 10 дней. Более разумное правило установлено Налоговым кодексом, предполагающим вступление в силу новых требований с налогового периода, следующего за периодом их принятия.

Похожие правила можно распространить и на другие отрасли права. Например, ввести правило о том, что законы, принятые в весеннюю сессию работы Государственной Думы, вступают в силу не ранее 1 января следующего года, а в осеннюю – не ранее 1 июля следующего года. В таком случае после принятия поправок и изменений у государственных органов будет достаточно времени на разработку подзаконных актов и адаптацию электронных сервисов и систем, а у коммерческих структур – на корректировку бюджетов и бизнес-планов.

С полным текстом доклада можно ознакомиться здесь: