Стратегическое планирование развития инфраструктуры — смена парадигмы как результат пандемии COVID-19

Около 200 специалистов из 60 стран мира обсудили на онлайн-площадке ОЭСР изменения в технологиях стратегического планирования развития инфраструктурных  секторов экономики. 

В мероприятии, которое прошло 19 июня, приняла участие Ольга Анчишкина – руководитель направления «Контрактная деятельность и комплаенс-стандарты» ЦСР. 

Под термином «инфраструктура» эксперты понимали совокупность объектов транспортной и логической систем, водо-, нефте- и газоснабжения, энергетики, результатов информационных и телекоммуникационных работ.

Кризис укрепил уверенность государств в абсолютной необходимости долгосрочного прогностического видения отношений и последствий создания, строительства и ввода в эксплуатацию любых элементов инфраструктуры без исключения. Стихийных действий, локальных инициатив в этой сфере быть не должно, так как слишком велики издержки от ошибок и накладок.

Координирующую функцию в стратегическом планировании выполняют публичные финансы. Решение, куда именно будут направлены средства, структурирует приоритеты. Дело в том, что при финансировании развития инфраструктуры большинство стран делают ставку на привлечение средств частных инвесторов, но доля публичных финансов остается значительной, варьируясь от страны к стране: Великобритания – 9% ВВП, Бразилия – 1% ВВП. 

Наряду с факторами преемственности, в стратегическом планировании инфраструктуры произошли кардинальные изменения. 

Эпоха «пост-COVID-19» расставила новые приоритеты в системе ценностей, на которую полагаются технологи дизайна и реализации стратегического планирования. По мнению большинства экспертов, такие качества, как финансово-экономическая доступность, инновационность и подготовленность к запуску теперь не являются самыми важными  в оценке проектов. В долгосрочной перспективе первостепенное значение приобретают такие параметры, как экологическая и социальная отдача от объекта, а также устойчивость к возможным чрезвычайным событиям и шокам. Руководители профильных ведомств Канады, Бразилии, Греции, Великобритании, Ирландии, а также инфраструктурных подразделений Европейской комиссии и других национальных и международных организаций подчеркнули, что произошла смена парадигмы стратегического планирования инфраструктуры. Большинство стран перешли от принципа “value for money” к принципу “value for people”. 

Раньше выбор инфраструктурного решения и разработка технико-экономических требований базировались на сравнительном анализе будущих экономических выгод и совокупных издержек за период жизненного цикла. Такие два критерия, как наименьшая цена и наилучшие условия при сопоставимых ценах,определяли контекст выбора при закупке (строительстве, создании) инфраструктурных объектов. Работали такие технологии анализа, как расчеты «на входе – на выходе», окупаемость, доход на вложенный доллар и подобные. Объект планировался как самодостаточная единица экономических отношений, а последствия, вызванные его функционированием, понимались как внешние. Прежние координаты предполагали, что стоить надо больше, дешевле и быстрее. 

Принцип «value for people» потребовал от органов государственного управления всестороннего и глубокого видения противоречивости результатов вмешательства в среду обитания людей и умения предвидеть влияние на уже существующие вызовы, такие как изменение климата, старение населения. Ценным уроком COVID-19 стало представление об исчерпанности потенциала расширенного воспроизводства, основанного на индивидуальной выгоде. Коллективный выигрыш – вот тот новый критерий, который страны вводят и в плановые расчеты, и в бизнес-процессы. 

При этом эксперты были вынуждены признать, что пока нет ясного понимания «картины будущего», на которую можно было бы положиться в стратегическом планировании. Претензии тех, кто утверждает, что располагает таким пониманием, несостоятельны. Сейчас необходимо проводить публичный, открытый, широкий и многоаспектный мониторинг тенденций и явлений, из которых впоследствии сложится новый образ мира. Новая парадигма проходит стадию формирования.

Изменения в приоритетах стратегического планирования повлекли за собой корректировку инструментария реализации инфраструктурных проектов. 

Большинство участников обсуждения согласились с тем, что самое сильное влияние на эффективность оказывают такие, казалось бы, «мягкие» инструменты, как:

• механизмы координации по уровням власти,
• готовность и способность всех заинтересованных сторон проекта сделать свой вклад в его реализацию,
• возможность пересмотра распределения рисков между публичным и частным сектором.

К примеру, в Канаде заключаются многосторонние договоры между федеральным правительством, органами управления регионами и провинциями и муниципалитетами. В Бразилии прошла интеграция всех инфраструктурных проектов в единую программу ProBrasilс общим графиком и сквозными требованиями к реализации. Возник прагматичный режим развития: новый проект не начнется, пока не завершится один из начатых. В Великобритании публичные и частные игроки совместно разрабатывают, строят и эксплуатируют проекты с соблюдением интересов всех сторон, с корректировкой распределения рисков и акцентом на результат для граждан.

Спрос на указанные инструменты управления свидетельствует о сдвигах в технологиях государственного управления. Для того, чтобы задействовать инструменты партнерства, не столь важны количественно измеряемые параметры экономики (в том числе, обменный курс национальной валюты, процент дефицита или профицита бюджета, ставка рефинансирования или уровень инфляции). Подобные параметры значимы в парадигме «value for money». Способность и готовность к взаимодействию, к ограничению экономического эгоизма сторон контракта и принятию во внимание точек зрения – не поддаются физическим измерениям. Но именно «атмосферные» свойства экономической среды позволяют перейти к принципу «value for people», который и сам трудно верифицируем в старых экономических формулах и положениях. 

Между тем, участники дискуссии выразили оптимизм и посчитали, что инструменты открытости и доверия, прекрасно зарекомендовавшие себя в период COVID-19, будут не только укрепляться, но и получат количественное выражение. По образному выражению представителей Греции и Европейской комиссии, будут выражены буквально — как «вклад в позитивные изменения для жизни человека в расчете на вложенный доллар».